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Cap sur l’eau – Sommaire

• L’eau, clé de voûte des écosystèmes au Canada, est indissociable de l’expansion et de la prospérité des secteurs des ressources naturelles du pays1, dictant leur développement et leur fonctionnement. Les secteurs des ressources naturelles sont et resteront les plus grands utilisateurs d’eau au Canada. L’exploitation durable de nos ressources naturelles doit se faire en tenant soigneusement et judicieusement compte de ce que peut signifier le développement pour nos ressources en eau. Il est impératif d’établir les conditions gagnantes de la prospérité économique par la mise en valeur de nos ressources naturelles tout en protégeant nos écosystèmes aquatiques et leur santé.

Afin de savoir comment le Canada peut s’y prendre pour assurer l’utilisation durable de l’eau par les secteurs des ressources naturelles, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a entrepris d’explorer quatre volets de l’utilisation quantitative de l’eau par ces secteurs :

• L’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles : la façon dont chacun des secteurs des ressources utilise l’eau et la mesure dans laquelle cet usage pourrait augmenter dans l’avenir compte tenu de la croissance de la production (prévisions relatives à l’eau);
• Instruments de politique nouveaux pour gérer l’eau : le potentiel offert par deux instruments de politique nouveaux – la tarification de l’eau et les initiatives volontaires – pour conserver et économiser l’eau davantage;
• Données, information et connaissances sur la quantité d’eau : comment améliorer notre base de données et d’information sur l’utilisation quantitative de l’eau par les secteurs des ressources naturelles;
• Gouvernance participative de l’eau : l’utilisation potentielle d’autres approches de gouvernance participative pour améliorer les décisions d’attribution et de gestion de l’eau.

Mieux comprendre ces quatre domaines de connaissances nous permettra d’améliorer grandement le régime de gouvernance et de gestion de l’eau et d’amener les secteurs des ressources naturelles à faire une utilisation durable de celle-ci.

Les conseils de la TRNEE ont pour but d’aider les gouvernements à concevoir des stratégies sur l’eau et les secteurs industriels et agricoles à se doter de pratiques et de plans de gestion éclairés. L’utilisation durable de l’eau requiert l’adoption des bonnes stratégies et politiques. Les stratégies doivent viser le double objectif de la conservation et de l’économie de l’eau. Conjuguées, celles-ci garantiront la protection des écosystèmes, permettront aux administrations de mieux se préparer aux pénuries d’eau, dégageront une marge de sécurité qui pourrait aider à prévenir les pénuries d’eau et favoriseront l’adoption de pratiques de gestion exemplaires permettant de composer avec l’incertitude quant à l’avenir de l’eau.

LE CONTEXTE

Les secteurs des ressources naturelles utilisent et consomment davantage d’eau que tout autre secteur au pays, ayant ainsi fait environ 86 % de l’utilisation de l’eau au Canada en 2005. Selon les prévisions économiques, ces secteurs devraient connaître une croissance importante de l’ordre de 23 % à 58 % d’ici 2030. Compte tenu d’autres stress tels que le changement climatique et l’accélération résultante de la fréquence des phénomènes climatiques extrêmes, la TRNEE a conclu dans son premier rapport, intitulé Courant de changement – La pérennité de l’eau et des secteurs des ressources naturelles du Canada, qu’il en va peut-être de la pérennité de nos ressource hydriques. Elle y concluait plus précisément que nos structures de gouvernance et de gestion ne sont peut-être pas fin prêtes à faire face à l’avenir incertain de l’eau, surtout en ce qui a trait aux quantités de celle-ci, dans ce pays.

CONSTATATIONS

Nos recherches montrent que nous pouvons relever certains des défis de l’eau associés à la prospérité d’un secteur des ressources naturelles en prenant les mesures suivantes :

• mieux comprendre la croissance future des secteurs des ressources naturelles et leurs besoins en eau;
• reconnaître la valeur de l’eau, et ce, tant ce qu’elle coûte actuellement aux secteurs que les moyens d’inciter à l’économiser et à la protéger davantage en la tarifiant;
• veiller à ce que les stratégies et les politiques de l’eau soient assorties de nouveaux instruments de politique prêts à mettre en oeuvre, y compris les options que sont latarification de l’eau et les initiatives volontaires;
• élaborer des systèmes complets de données et d’information sur l’eau pour faire le bilan de l’offre et de la demande d’eau, en particulier dans les bassins versants les plus vulnérables du pays;
• promouvoir davantage de gouvernance participative de l’eau lorsque les circonstances le justifient, par exemple quand il faut élaborer une stratégie de l’eau.

CONCLUSIONS

Nos recherches, centrées sur nos quatre principaux domaines de connaissances, nous ont amenés à conclure ce qui suit.

PRÉVISIONS RELATIVES À L’EAU

L’utilisation historique de l’eau par les secteurs des ressources naturelles montre que la plupart des secteurs emploient l’eau plus efficacement, et ce, même en l’absence de politiques de l’eau pour motiver de telles économies. Ces améliorations pourraient découler du lien entre l’utilisation de l’eau et l’énergie, l’augmentation des coûts énergétiques poussant les entreprises à trouver de nouveaux moyens de réduire leur consommation d’énergie, ce qui les amène peutêtre à prélever moins d’eau.

Nos recherches prévoient, compte tenu des améliorations réalisées par les secteurs, que l’intensité d’utilisation de l’eau continuera à diminuer ou, à tout le moins, restera stable jusqu’en 2030 dans bon nombre des secteurs des ressources naturelles. Malgré l’augmentation prévue de l’activité économique de ces secteurs, ces tendances historiques de l’intensité d’utilisation de l’eau se solderont dans l’avenir par de faibles augmentations globales de l’utilisation de l’eau au Canada.

S’il est vrai que l’analyse de scénarios que nous avons effectuée montre que le prélèvement d’eau pourrait légèrement augmenter à l’échelle nationale, ce résultat dissimule tout de même des défis régionaux. Nulle part cela n’est-il plus évident que dans les régions où se concentrent les activités pétrolières, gazières et agricoles. Il nous faudra analyser plus à fond la situation régionale et sectorielle pour mieux savoir où la demande d’eau bondira probablement avec la croissance économique.

INSTRUMENTS DE POLITIQUE

Les instruments économiques (IE) et les initiatives volontaires sont des moyens très prometteurs de conservation et d’économie d’eau.

Adopter de nouveaux IE – comme la redevance d’eau ou le permis échangeable d’utilisation d’eau – permettrait au Canada de réaliser ces objectifs en passant des approches réglementaires actuelles à des mécanismes plus efficaces. Les IE offrent aux utilisateurs d’eau des incitatifs et la souplesse requise pour leur permettre de décider de leur utilisation de la ressource et d’adopter des technologies pour la conserver. La redevance d’eau, qui semble être l’option la plus probable des deux, du moins à court terme, peut être considérée comme une option stratégique de transition. Par contre, l’échange de permis d’utilisation d’eau à l’intérieur d’un bassin versant représente un tournant fondamental dans l’évolution des systèmes de gestion de l’eau et peut être vu comme une option de transformation.

Les initiatives volontaires, que prennent les industries en l’absence d’intervention gouvernementale, continueront sans doute à jouer leur rôle d’améliorer la gestion de l’eau dans beaucoup de secteurs. Bien qu’on doute encore de l’efficacité de telles initiatives, nous savons d’expérience que de telles approches sont prometteuses lorsqu’il s’agit de mesurer l’utilisation de l’eau, d’en faire rapport et d’en rendre la gestion industrielle plus transparente. Conjuguées, elles aident à conférer à l’industrie la « légitimité sociale » d’exercer ses activités.

Nos recherches montrent qu’il est possible en tarifant l’eau au volume de réaliser les objectifs d’en réduire l’utilisation et que cela aurait de modestes effets sur la plupart des secteurs et sur l’économie nationale. Fait important et nouveau à noter, l’analyse des scénarios initiale de la TRNEE examine la relation entre la demande d’eau des secteurs des ressources naturelles et la réceptivité de l’industrie à un prix sur l’eau. Notre analyse démontre que certains secteurs seraient peut-être ouverts à la tarification de l’eau et qu’il serait possible de réaliser des gains importants sur les plans de l’économie et de la conservation de l’eau par de petites augmentations du prix de celle-ci.

DONNÉES ET INFORMATION SUR L’UTILISATION DE L’EAU

Le manque de données fiables et accessibles au public sur la quantité d’eau a des conséquences négatives pour la gestion actuelle et future des ressources en eau au Canada. Plus précisément, l’absence de mesures de base sur l’utilisation de l’eau nuit aux efforts qui sont déployés pour en rendre l’utilisation plus efficace parce qu’il est ardu d’estimer le potentiel d’amélioration, qu’il est impossible d’évaluer les améliorations réelles et qu’on ne peut pas facilement élaborer, mettre en oeuvre ou évaluer d’incitatifs de réduction.

Du côté de l’offre d’eau au Canada, les données au sujet de la quantité d’eau, la capacité de surveillance et les protocoles de rapport sont bien établis. Les différents intervenants comprennent clairement leurs rôles respectifs. Bien qu’il y ait encore des lacunes dans le système de données sur l’offre d’eau, les bases en sont solides.

Les systèmes de données sur la quantité d’eau demandée se trouvent aux antipodes en ce qui a trait à leur développement et à leur déploiement, variant considérablement d’une province et d’un territoire à l’autre. En collaboration avec les secteurs des ressources naturelles, tous les ordres de gouvernement doivent colmater d’importantes lacunes afin d’établir pour les données relatives à la demande des protocoles de mesure, de surveillance et de rapport uniformes à l’échelle du pays.

Au Canada, aucun gouvernement n’a la capacité d’intégrer les données sur la quantité de l’offre et de la demande d’eau pour évaluer, prédire et prévoir la disponibilité future de l’eau à l’échelle du bassin versant. Les gouvernements doivent se donner les moyens de produire des outils de gestion de l’eau permettant d’obtenir en priorité de l’information à l’échelle du bassin versant.

GOUVERNANCE PARTICIPATIVE DE L’EAU

La gouvernance participative de l’eau ne sera efficace que si elle mobilise une foule d’intervenants. Pour continuer de souscrire au processus, les intervenants ont besoin d’incitatifs et de résultats solides et réalisables. On souhaite vivement le voir s’arrimer à d’autres processus tels que la planification de l’utilisation des terres municipales ou les plans d’aménagement forestier. Pour favoriser la participation à ce type de gouvernance de l’eau, les gouvernements doivent faire preuve d’un grand leadership et donner suite aux recommandations issues du processus participatif.

La gouvernance participative de l’eau est un outil à choisir dans des situations particulières, pas une panacée à tous les défis de gouvernance de l’eau. Il faut y consacrer du temps et des ressources et les gouvernements doivent l’encadrer de règles claires. Pour en assurer la réussite, le mandat, les paramètres d’intervention et le rôle des groupes de gouvernance participative doivent être clairement définis par écrit. Une gouvernance participative couronnée de succès possède des objectifs clairs, obéit à des règles limpides de reddition de comptes et jouit du soutien des intervenants ou des gouvernements. Les gouvernements provinciaux et territoriaux doivent définir clairement le mandat, le champ d’activité et le rôle des groupes de gouvernance participative de même que le rôle et l’importance des collectivités autochtones et des secteurs des ressources naturelles dans les initiatives de gouvernance participative de l’eau. De plus, il y a, avons-nous constaté, une volonté manifeste d’intégrer la gestion des terres et de l’eau pour relever de nombreux défis à l’échelle du bassin versant.

RECOMMANDATIONS

PRINCIPES DE DE GOUVERNANCE ET DE GESTION DE L’EAU

La TRNEE recommande au gouvernement fédéral ainsi qu’aux administrations provinciales et territoriales élaborant de nouvelles stratégies de l’eau d’adopter les principes de base suivants de notre rapport :

• L’eau possède une valeur – économique, environnementale et sociale – et devrait être gérée en fiducie sans nuire à sa pérennité ou à celle des écosystèmes où elle se trouve.
• L’eau doit être conservée et utilisée efficacement.
• La gouvernance et la gestion de l’eau devraient être adaptatives.
• La gouvernance et la gestion de l’eau devraient être participatives.

PRÉVISIONS D’UTILISATION DE L’EAU

• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient collaborer à l’élaboration, à la publication et à la mise à jour régulière d’une prévision nationale d’utilisation de l’eau – un état de l’eau – qui serait publiée pour la première fois d’ici deux ans. Ce projet pourrait être dirigé par une organisation nationale telle que le Conseil canadien des ministres de l’environnement.
• Les gouvernements devraient élaborer de nouveaux outils prédictifs tels que les prévisions relatives à l’eau pour mieux comprendre où et quand la demande d’eau pourrait augmenter. L’information issue des prévisions sera importante pour guider l’attribution et les stratégies de gestion de l’eau dans l’avenir.
• Reconnaissant qu’il faut, si l’on veut prévoir avec précision l’utilisation de l’eau, améliorer notre façon d’établir et de communiquer les données sur la quantité d’eau utilisée, les gouvernements et l’industrie devraient collaborer à l’élaboration de critères appropriés de mesure et de rapport pour chaque secteur.

INSTRUMENTS DE POLITIQUE

• Conscients de ce que les stratégies de politique de l’eau doivent, au Canada, être souples et s’adapter à la réalité changeante de l’eau (évolution des conditions hydrologiques et augmentation de la demande d’eau à l’échelle régionale et des bassins versants) afin d’éviter d’éventuels conflits de l’eau, les gouvernements devraient modifier graduellement leurs approches en : 1) s’assurant d’offrir des conditions favorables telles que des mesures législatives et réglementaires; et 2) offrant des options stratégiques pour qu’il soit possible de s’adapter aux circonstances.
• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient donner au besoin des orientations stratégiques privilégiant une plus grande économie et conservation de l’eau.
• Reconnaissant la nécessité d’effectuer d’autres recherches sur l’emploi d’instruments économiques dans le contexte des bassins versants, les gouvernements comptant recourir à de tels instruments devraient en évaluer les conséquences environnementales, économiques et sociales afin d’éclairer les discussions sur les compromis à faire.

En ce qui a trait à la tarification du prélèvement d’eau par les secteurs des ressources naturelles :

• Les gouvernements devraient étudier la relation entre l’utilisation de l’eau et la nécessité de fixer un prix avant d’appliquer une tarification volumétrique. Plus précisément, il leur faut mieux comprendre les répercussions possibles d’une telle tarification sur les secteurs et les entreprises. Pour ce faire, il faut améliorer les données sur l’utilisation de l’eau afin de mieux comprendre les prélèvements d’eau, la recirculation de l’eau et le recyclage de l’eau dans les installations.
• Les secteurs des ressources naturelles devraient examiner de près leur prélèvement d’eau et déterminer les coûts d’utilisation de celle-ci. L’intégration de la notion de « valeur » de l’eau aux activités révélerait peut-être des moyens d’économiser grâce à la mise en oeuvre de meilleures technologies ou de pratiques de gestion exemplaires, ce qui pourrait peutêtre se traduire par une réduction globale du prélèvement d’eau.
• Si l’on met un prix sur l’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles, les revenus devraient servir à soutenir les initiatives de gouvernance et de gestion à l’échelle des bassins versants au lieu d’être comptabilisés dans les recettes générales de la province ou du territoire.

DONNÉS ET INFORMATION SUR L’UTILISATION DE L’EAU

• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient établir des systèmes de données sur la demande assortis d’exigences de rapport clairement définies pour les titulaires d’un permis d’utilisation d’eau. Ces systèmes comprendraient des dispositions communes d’obligation de rapport, des échéanciers de communication des données et des programmes d’exécution pour veiller à ce que les titulaires de permis fassent rapport de leur utilisation d’eau.
• Les provinces et les territoires devraient, en collaboration avec les intervenants et les partenaires, élaborer des techniques communes de mesure pour recueillir des données sur les quantités d’eau.
• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient, en collaboration avec les secteurs des ressources naturelles, chercher à déterminer les besoins futurs en données sur l’eau de ceux-ci sur leur territoire. Ces initiatives les aideraient à concevoir des approches et des systèmes de gestion des données qu’appuient les secteurs des ressources naturelles.
• Tous les ordres de gouvernement devraient collaborer avec les intervenants afin de produire des données sur les quantités d’eau et de les intégrer; ces données serviraient d’outil de gestion de l’eau à l’échelle locale du bassin versant. Les provinces et les territoires devraient d’abord se doter d’outils de gestion intégrée de l’eau à résolution spatiale plus fine puisqu’il est plus facile de « déployer » à plus grande échelle une évaluation réalisée à petite échelle que de morceler une évaluation initiale réalisée à une plus grande échelle spatiale.
• En collaboration avec les intervenants, les gouvernements, tous ordres confondus, devraient élaborer des protocoles d’accès transparent aux données sur l’eau. Les provinces et les territoires devraient continuer à ouvrir leurs propres portails de données sur l’eau. De concert avec les provinces et les territoires, le gouvernement fédéral devrait construire un portail Web national sur l’eau qui donnerait également accès aux portails provinciaux et territoriaux de l’eau.

GOUVERNANCE PARTICIPATIVE DE L’EAU

• Les gouvernements devraient affirmer la légitimité de la gouvernance participative de l’eau et démontrer que les organismes qui l’exercent ont un rôle important à jouer. Les gouvernements qui choisissent d’investir dans les processus participatifs doivent appliquer le plus possible les recommandations issues du processus participatif et s’engager à donner de la rétroaction formelle au groupe s’il n’en tient pas compte. Autrement, les participants des secteurs des ressources naturelles perdront confiance et quitteront le processus compte tenu de tout le temps et l’argent qu’ils doivent y consacrer.
• Les gouvernements doivent reconnaître que l’exercice structuré de la gouvernance participative de l’eau exige de bien définir les rôles, les responsabilités et les règles de reddition de compte qui s’y rattachent. La plupart des gens et des organisations qui sont impliqués dans la gouvernance participative de l’eau au Canada, y compris les secteurs des ressources naturelles, estiment que les pouvoirs et les responsabilités de décision manquent de clarté dans les cadres actuels. À tout le moins, les paramètres des processus participatifs doivent être assortis d’une description écrite des rôles et responsabilités. Un document plus formel renforcerait la reddition de compte et, dans certains cas, certains gouvernementsvoudront peut-être sanctionner la structure de gouvernance par l’adoption d’une nouvelle mesure législative.
• Les processus de gouvernance participative de l’eau devraient être élaborés et mis en oeuvre de concert avec d’autres processus de planification et politiques. La gouvernance de l’eau ne tourne pas qu’autour de l’eau et ne peut pas se faire en marge d’autres processus de planification touchant et impliquant les secteurs des ressources naturelles, comme la planification de l’utilisation des terres municipales ou les plans d’aménagement forestier. Comme ces processus interviennent à diverses échelles et mobilisent plusieurs ordres de gouvernement, un certain nombre d’organisations gouvernementales et non gouvernementales devront coordonner leurs efforts afin d’arrimer leurs politiques.
• Les gouvernements devraient offrir des incitations à la participation. La gouvernance participative efficace de l’eau requiert l’engagement d’un large éventail d’intervenants, y compris les grands utilisateurs d’eau des secteurs des ressources naturelles. Pour que les processus de gouvernance participative de l’eau deviennent des préoccupations opérationnelles (au lieu d’activités optionnelles) dans les secteurs des ressources naturelles, les gouvernements doivent en faire une priorité. Cela pourrait se faire en rendant la participation obligatoire par l’adoption d’un règlement ou en faisant de celle-ci une condition d’obtention du permis d’utilisation d’eau.